財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才曾指出，現(xiàn)行政府采購(gòu)制度體系最突出的問(wèn)題是采購(gòu)人主體職責(zé)缺失。政府采購(gòu)評(píng)審機(jī)制客觀上分解了采購(gòu)決策權(quán)，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家都是按程序履職，無(wú)人對(duì)最后的采購(gòu)結(jié)果負(fù)責(zé)，從而導(dǎo)致天價(jià)采購(gòu)、豪華采購(gòu)等采購(gòu)亂象頻繁發(fā)生。因此，深化政府采購(gòu)制度改革的首要任務(wù)應(yīng)以強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任為核心，全面落實(shí)“誰(shuí)采購(gòu)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。

具體到《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)，以下簡(jiǎn)稱74號(hào)令）修訂，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下九個(gè)方面著手，突出采購(gòu)人主體地位，落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任。

一是在采購(gòu)方式的定義中突出采購(gòu)人是政府采購(gòu)的主體。74號(hào)令第二條第三款對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判的定義為：競(jìng)爭(zhēng)性談判是指談判小組與符合資格條件的供應(yīng)商就采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)事宜進(jìn)行談判，供應(yīng)商按照談判文件的要求提交響應(yīng)文件和最后報(bào)價(jià)，采購(gòu)人從談判小組提出的成交候選人中確定成交供應(yīng)商的采購(gòu)方式。競(jìng)爭(zhēng)性談判的定義中出現(xiàn)了三類主體，采購(gòu)人僅為最后一段程序的主體。如此的定義方式，顯然無(wú)法突出采購(gòu)人的主體地位，尤其在將談判小組獨(dú)立作為程序的發(fā)起人和定義的打頭詞語(yǔ)，嚴(yán)重弱化了采購(gòu)人主體地位。因此，74號(hào)令修訂時(shí)建議此條款修改為：競(jìng)爭(zhēng)性談判是指采購(gòu)人通過(guò)組建談判小組與符合資格條件的供應(yīng)商就采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)事宜進(jìn)行談判，供應(yīng)商按照談判文件的要求提交響應(yīng)文件和最后報(bào)價(jià)，采購(gòu)人從談判小組提出的成交候選人中確定成交供應(yīng)商的采購(gòu)方式。詢價(jià)定義亦然。

二是不再將采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人并列作為采購(gòu)程序的主體。在立法程序性條文中，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)并提，是現(xiàn)行政府采購(gòu)法律制度體系的特色。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是受采購(gòu)人委托才獲得相應(yīng)采購(gòu)權(quán)限，具有被動(dòng)性、從屬性，即使法律規(guī)定“采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)”，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)也不天然具有某個(gè)具體的集中采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)組織權(quán)。無(wú)論是政府采購(gòu)程序的啟動(dòng)，還是肇始于采購(gòu)人的委托，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)均應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)人的委托范圍內(nèi)辦理采購(gòu)事宜。因此，在程序性法條中，將采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人并列，不僅沒(méi)有必要，而且會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)人主體地位的分解和弱化。因此，建議在74號(hào)令修訂時(shí)，對(duì)這一立法體例予以改革，同時(shí)明確規(guī)定，采購(gòu)人委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理非招標(biāo)采購(gòu)的，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)人委托的范圍內(nèi)辦理非招標(biāo)采購(gòu)事宜，并遵守本辦法關(guān)于采購(gòu)人的規(guī)定。

三是做好采購(gòu)人自主選擇非招標(biāo)采購(gòu)方式的立法設(shè)計(jì)。除單一來(lái)源采購(gòu)方式外，賦予采購(gòu)人根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的需求特點(diǎn)自主選擇適合的采購(gòu)方式的權(quán)限，是深化政府采購(gòu)制度改革的重要舉措。但在現(xiàn)行政府采購(gòu)法律框架下，74號(hào)令無(wú)法在此問(wèn)題上取得突破。因此，如果要在政府采購(gòu)法修訂之前完成74號(hào)令修訂工作，必須進(jìn)行立法設(shè)計(jì)，既要落實(shí)改革精神，又要嚴(yán)格遵守上位法，同時(shí)又要預(yù)備上位法的修改。筆者的思路和建議是，將現(xiàn)行74號(hào)令第四條 “達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，擬采用非招標(biāo)采購(gòu)方式的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)。”修改為“擬采用非招標(biāo)采購(gòu)方式的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意。依法需要審批的，按照政府采購(gòu)法、政府采購(gòu)法實(shí)施條例規(guī)定辦理”。如此，不管上位法如何修改，74號(hào)令均可保持合法有效。當(dāng)然，如果在政府采購(gòu)法修訂以后進(jìn)行74號(hào)令修訂，則無(wú)須費(fèi)盡心作這樣的設(shè)計(jì)。

四是明確采購(gòu)人落實(shí)采購(gòu)政策和健全內(nèi)控機(jī)制的主體責(zé)任。74號(hào)令與《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）在明確采購(gòu)人落實(shí)采購(gòu)政策和健全內(nèi)控機(jī)制的主體責(zé)任方面應(yīng)協(xié)同，并與政府采購(gòu)法修訂動(dòng)向保持一致。87號(hào)令修訂草案征求意見(jiàn)稿對(duì)于內(nèi)控重點(diǎn)環(huán)節(jié)的表述為：在編制政府采購(gòu)預(yù)算、確定采購(gòu)需求、編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃、組織采購(gòu)活動(dòng)、履約驗(yàn)收、答復(fù)詢問(wèn)質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理。74號(hào)令修訂時(shí)，建議健全內(nèi)控機(jī)制方面增加一個(gè)環(huán)節(jié)，即落實(shí)采購(gòu)政策。該事項(xiàng)在采購(gòu)需求中具有獨(dú)立性，且非常重要，與采購(gòu)權(quán)力相關(guān)度也較高，應(yīng)獨(dú)立表述。

五是落實(shí)采購(gòu)人編制采購(gòu)需求的主體責(zé)任。關(guān)于此項(xiàng)內(nèi)容，74號(hào)令修訂時(shí)，一方面應(yīng)與87號(hào)令修訂銜接，規(guī)定采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院財(cái)政部門關(guān)于采購(gòu)需求管理的規(guī)定，科學(xué)、合理地確定采購(gòu)需求，編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃。另一方面應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)采購(gòu)主體責(zé)任，明確采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求特點(diǎn)選擇相應(yīng)的采購(gòu)方式、競(jìng)爭(zhēng)范圍、評(píng)審方法和合同類型。例如，采購(gòu)的貨物、工程或服務(wù)技術(shù)規(guī)格或標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、市場(chǎng)供應(yīng)充足、價(jià)格透明，能夠通過(guò)客觀指標(biāo)量化的采購(gòu)需求，應(yīng)當(dāng)結(jié)合74號(hào)令關(guān)于采購(gòu)方式適用情形的規(guī)定采用詢價(jià)或競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，并采用公告方式邀請(qǐng)供應(yīng)商。此外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)采購(gòu)人市場(chǎng)調(diào)查、價(jià)格測(cè)算、最高及最低限價(jià)作出相關(guān)規(guī)定。

六是明確采用書(shū)面推薦方式邀請(qǐng)供應(yīng)商的，采購(gòu)人作為唯一責(zé)任主體，專家僅作為咨詢角色。建議，74號(hào)令修訂時(shí)廢棄現(xiàn)行規(guī)定中采購(gòu)人和評(píng)審專家分別書(shū)面推薦供應(yīng)商的做法，與87號(hào)令中所規(guī)定的做法相統(tǒng)一。

七是做好談判小組、詢價(jià)小組組成的立法設(shè)計(jì)。深化政府采購(gòu)制度改革的任務(wù)是要明確談判小組、詢價(jià)小組中采購(gòu)人代表不受比例的限制。但在現(xiàn)行法律框架下，74號(hào)令修訂只能選擇對(duì)此問(wèn)題“保持沉默”，既不重復(fù)關(guān)于評(píng)審專家最低比例的規(guī)定，也不作突破上位法的表述，將這一任務(wù)交由政府采購(gòu)法修訂去完成。

八是應(yīng)明確由采購(gòu)人審查供應(yīng)商資格。政府采購(gòu)評(píng)審專家的作用在于幫采購(gòu)人在技術(shù)、服務(wù)上進(jìn)行把關(guān)。但由于原財(cái)政部18號(hào)令把“供應(yīng)商資格審查”作為評(píng)審的一項(xiàng)內(nèi)容，并為74號(hào)令所效仿，導(dǎo)致政府采購(gòu)實(shí)踐中，評(píng)審專家熱衷于“審查資格”，而不是“審查技術(shù)和服務(wù)”，背離了政府采購(gòu)設(shè)立專家評(píng)審制度的初衷，也與深化政府采購(gòu)制度改革的方向不符。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二十三條規(guī)定，供應(yīng)商資格的審查權(quán)歸屬于采購(gòu)人，把供應(yīng)商資格審查交給以專家為主的評(píng)標(biāo)委員會(huì)、談判小組、詢價(jià)小組既不科學(xué)也不合法。因此，87號(hào)令正本清源，將“供應(yīng)商資格審查”從評(píng)審中剝離出來(lái)，交由采購(gòu)人行使。74號(hào)令修訂時(shí)也應(yīng)明確：由采購(gòu)人按照談判文件、磋商文件、詢價(jià)通知書(shū)依法對(duì)參加響應(yīng)的供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查。

九是明確采購(gòu)人履約驗(yàn)收的主體責(zé)任?，F(xiàn)行政府采購(gòu)法以政府采購(gòu)締約程序作為主要規(guī)范內(nèi)容，對(duì)于履約問(wèn)題鮮少涉及。政府采購(gòu)法實(shí)施條例關(guān)注到了這一問(wèn)題，對(duì)政府采購(gòu)履約作了一些規(guī)定。從采購(gòu)全生命周期視角，加強(qiáng)對(duì)履約的規(guī)范和管理，是政府采購(gòu)從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向性轉(zhuǎn)型的必然要求。財(cái)政部2020年12月4日公布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》專設(shè)一章規(guī)范政府采購(gòu)合同，第一節(jié)為合同訂立與履約管理，第二節(jié)為履約驗(yàn)收，對(duì)政府采購(gòu)履約作了比較詳盡的規(guī)范。當(dāng)然，還有一些具體的問(wèn)題，留待行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件去解決，比如招標(biāo)文件與投標(biāo)文件內(nèi)容不一致影響合同簽訂的處理、采購(gòu)人自行驗(yàn)收和委托有關(guān)機(jī)構(gòu)代理驗(yàn)收的邊界、驗(yàn)收組織和程序、分階段驗(yàn)收問(wèn)題、驗(yàn)收部分不合格的處理等。由于履約問(wèn)題具有共通性，不宜在不同采購(gòu)方式的規(guī)章里重復(fù)規(guī)定，應(yīng)專門立法規(guī)定關(guān)于政府采購(gòu)合同履行管理。87號(hào)令征求意見(jiàn)稿第八十條規(guī)定：采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院財(cái)政部門關(guān)于政府采購(gòu)合同履行管理的規(guī)定及合同約定，加強(qiáng)對(duì)中標(biāo)人的履約管理，及時(shí)向中標(biāo)人支付采購(gòu)資金和組織驗(yàn)收。對(duì)于中標(biāo)人違反合同約定的行為，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理，依法追究其違約責(zé)任。74號(hào)令修訂時(shí)應(yīng)協(xié)同作出相應(yīng)規(guī)定。同時(shí)，74號(hào)令修訂時(shí)還應(yīng)對(duì)供應(yīng)商拒簽合同的處理作出規(guī)定，處理原則應(yīng)當(dāng)尊重采購(gòu)人主體地位和提高采購(gòu)效率。建議規(guī)定為：成交供應(yīng)商拒絕簽訂政府采購(gòu)合同的，采購(gòu)人可以按照候選供應(yīng)商排序確定其他供應(yīng)商作為成交供應(yīng)商并簽訂政府采購(gòu)合同，也可以重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。拒絕簽訂政府采購(gòu)合同的成交供應(yīng)商不得參加對(duì)該項(xiàng)目重新開(kāi)展的采購(gòu)活動(dòng)。

此外，鑒于深化政府采購(gòu)制度改革和政府采購(gòu)法修訂意見(jiàn)稿都對(duì)采購(gòu)預(yù)算績(jī)效問(wèn)題提出了要求，對(duì)是否規(guī)定采購(gòu)人關(guān)于采購(gòu)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的主體責(zé)任，87號(hào)令和74號(hào)令修訂過(guò)程中也須加強(qiáng)協(xié)同。