政府采購“惡意低價中標(biāo)”問題的分析及對策
政府采購領(lǐng)域“惡意低價中標(biāo)”屢見不鮮、屢被詬病,甚至出現(xiàn)過“0”元中標(biāo)或“0.01”元中標(biāo)的采購項目。在2019年全國兩會期間,已有人大代表就“惡意低價中標(biāo)”的現(xiàn)象提出過建議,財政部在《關(guān)于在政府采購中建立最優(yōu)品質(zhì)中標(biāo)制度的建議》中給予了明確答復(fù),將調(diào)整最低價優(yōu)先的交易規(guī)則,研究取消最低價中標(biāo)的規(guī)定,取消綜合評分法中價格權(quán)重的規(guī)定,按照高質(zhì)量發(fā)展的工作要求著力推進優(yōu)質(zhì)優(yōu)價采購。同時,在國務(wù)院辦公廳和財政部深化政府采購制度改革的方案和實施意見中,也進一步明確將調(diào)整低價優(yōu)先的交易規(guī)則,并將其列為重點改革任務(wù)之一。本文就產(chǎn)生惡意低價中標(biāo)問題的原因進行深入剖析,并提出應(yīng)對措施。
一、惡意低價中標(biāo)根本原因是供應(yīng)商誠信缺失
惡意低價中標(biāo)并不等同于最低評標(biāo)價法,往往是供應(yīng)商為了謀取利益,充分利用評審因素中的“價格分值”設(shè)定,通過惡意報低價,以實現(xiàn)“搶標(biāo)”目的,而后期,供應(yīng)商勢必不會“賠本賺吆喝”,有的可能會通過使用廉價原材料、偷工減料、以實現(xiàn)牟利,有的可能會放棄中標(biāo)資格,將標(biāo)易與他人,賺取“差價”或是“好處費”。當(dāng)然不管采用何種方式,其最終結(jié)果只能是出現(xiàn)質(zhì)量風(fēng)險,特別是對涉及民生或公共事務(wù)的政府采購項目,可能會引發(fā)更為嚴(yán)重的社會問題。
二、惡意低價中標(biāo)內(nèi)在原因是采購人主體責(zé)任缺失
(一)采購人采購能力參差不齊,缺乏專業(yè)性。
當(dāng)前,絕大多數(shù)預(yù)算單位無專職采購機構(gòu),缺少專業(yè)政府采購人才隊伍,缺乏內(nèi)控制度,從而導(dǎo)致因?qū)φ少徬嚓P(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件不懂不通或沒有采購文件的編制經(jīng)驗,對評審要素不明不白,直接導(dǎo)致無法實現(xiàn)采購目標(biāo)。
(二)采購需求編制不準(zhǔn)確,缺乏科學(xué)性。
采購需求是采購活動的源頭,是采購評審、合同簽訂和履約驗收的重要依據(jù)。在財政部門監(jiān)督檢查過程中,發(fā)現(xiàn)有部分采購人不調(diào)查研究,不提供采購需求,全權(quán)委托代理機構(gòu)編制采購文件,也有部分采購人照搬照抄其他相關(guān)項目的采購參數(shù),對參數(shù)為何如此設(shè)定,沒有任何依據(jù),亦直接導(dǎo)致無法實現(xiàn)采購目標(biāo)。
(三)評審因素設(shè)置不量化,缺乏操作性。
在政府采購評審活動完成后,采購人的舉報日益增多,而且問題大都集中在反映中標(biāo)成交供應(yīng)商的產(chǎn)品不是他們想要的,或是懷疑供應(yīng)商無法履約等,經(jīng)過調(diào)查取證,最后原因往往歸結(jié)為評審因素設(shè)置隨意,沒有量化,給了評審專家過多的自由裁量權(quán),專家不是依據(jù)評審因素評審打分,而是按照“各自理解”的因素去評審打分,同樣直接導(dǎo)致無法實現(xiàn)采購目標(biāo)。
(四)履約驗收不嚴(yán)格,缺乏補救性。
目前,采購人履約驗收普遍存在不嚴(yán)格、走過場的現(xiàn)象,甚至有極個別采購人存在與供應(yīng)商串通的情形,這樣無疑對于惡意低價中標(biāo),以次充好的產(chǎn)品,因履約驗收趨于形式化,使得供應(yīng)商有空可鉆,突破了最后一道防線,無法及時實施補救措施。
三、惡意低價中標(biāo)決定原因是評審專家權(quán)責(zé)不對等
(一)評審小組臨時組建,心理上認(rèn)為“有權(quán)無責(zé)”。
在政府采購制度設(shè)計中,評審專家作為專業(yè)、獨立的第三方,被賦予相當(dāng)大的權(quán)力,其評審意見對采購結(jié)果和項目實施績效具有非常重要的影響。評審小組是在項目開標(biāo)前由采購人從政府采購評審專家?guī)熘懈鶕?jù)提前選定專業(yè)隨機抽取評審專家和采購人代表組成的。在評審過程中,有個別評審專家缺乏職業(yè)素養(yǎng),因評審小組臨時組建、評審?fù)戤吋纯山馍⒑驮u審環(huán)節(jié)相對保密等特點,而對采購項目評審不嚴(yán)格、不用心,甚至有個別專家打出平均分的“不失誤”評審,嚴(yán)重影響了采購結(jié)果。
(二)評審專家專業(yè)不專,評審環(huán)節(jié)流于形式。
一方面,政府采購項目品目眾多,涵蓋54個一級品目和上百個二級品目,且有的項目是多品目的合集,導(dǎo)致所抽取專家專業(yè)與項目品目無法實現(xiàn)完全無縫匹配;另一方面,評審小組臨時組建,對于專業(yè)性較強的項目,評審專家缺乏對招標(biāo)文件的深入研究和了解,無法短時間發(fā)揮專業(yè)性。
四、應(yīng)對措施
(一)壓實采購人主體責(zé)任提升采購能力。
各級主管預(yù)算單位應(yīng)建立健全本部門內(nèi)部控制制度,明確崗位權(quán)限和責(zé)任、細化各流程環(huán)節(jié)的工作要求和標(biāo)準(zhǔn),強化政府采購的內(nèi)部審計和紀(jì)檢監(jiān)督,落實政府采購廉政風(fēng)險防控機制。采購人應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度,通過加強對編制采購預(yù)算、確定采購需求、落實采購政策、確定采購文件、選擇采購方式和代理機構(gòu)、選派評審代表、選取評審專家、公開采購信息、組織質(zhì)疑答復(fù)、簽訂采購合同、組織履約驗收、支付采購資金等環(huán)節(jié)和過程的內(nèi)部控制及風(fēng)險管理,實現(xiàn)自我管理、自我監(jiān)督、自我提升,確保依法規(guī)范履行好采購人主體責(zé)任和行使好采購人權(quán)力。
(二)優(yōu)化評審機制提升專家專業(yè)能力。
首先,改進評審機制。根據(jù)深化政府采購制度改革方案,下一步將改革評審專家的選取方式、組成比例和意見所占比等機制體制,給采購人更大的空間,根據(jù)項目的實際情況,擇優(yōu)選擇。其次,調(diào)整低價優(yōu)先的交易規(guī)則。根據(jù)國務(wù)院和財政部深化政府采購制度改革方案和要求,下一步著力推進優(yōu)質(zhì)優(yōu)價采購,簡化評標(biāo)方法,調(diào)整低價優(yōu)先的成交規(guī)則。最后,發(fā)揮專家專業(yè)技術(shù)支撐作用。采購人可在采購需求編制、政策功能實施、采購合同簽訂、履約驗收等環(huán)節(jié)積極引入專家提供專業(yè)咨詢服務(wù),充分發(fā)揮專家專業(yè)技術(shù)支撐作用,相關(guān)專家的選取方式由采購人自行確定。
(三)加強事中事后監(jiān)管。
財政部門要進一步規(guī)范完善政府采購事中事后監(jiān)管流程,確保政府采購活動依法依規(guī),嚴(yán)懲政府采購違法違規(guī)行為。創(chuàng)新政府采購監(jiān)管方式,綜合運用信息系統(tǒng)控制、信用評價、監(jiān)督檢查、信息公開等方式加強對采購價格、產(chǎn)品質(zhì)量,以及采購人和供應(yīng)商行為的監(jiān)管,進一步提高政府采購監(jiān)管效能和資金使用效益。要加強政府采購?fù)该鞫冉ㄔO(shè),發(fā)揮社會監(jiān)督力量,不斷構(gòu)建公平公正、誠實守信的政府采購營商環(huán)境。
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