工程監(jiān)理是指監(jiān)理單位受建設(shè)單位的委托，根據(jù)國家批準的工程項目建設(shè)文件、有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和工程建設(shè)監(jiān)理合同及其它工程建設(shè)合同，對工程建設(shè)實施的監(jiān)督管理。監(jiān)理單位一般是由業(yè)主即建設(shè)單位選擇，建設(shè)單位是建設(shè)工程項目的投資主體或投資者，也是建設(shè)項目管理的主體，監(jiān)理單位對建設(shè)單位負責。監(jiān)理單位的主要職責是控制工程建設(shè)的投資、建設(shè)工期、工程質(zhì)量；進行安全管理、工程建設(shè)合同管理；協(xié)調(diào)有關(guān)單位之間的工作關(guān)系，即“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”。根據(jù)《河南省建設(shè)工程監(jiān)理管理規(guī)定》、《河南省建筑市場管理條例》有關(guān)規(guī)定，工程監(jiān)理單位與建設(shè)單位簽訂書面合同，按照合同約定，對建設(shè)工程實施管理，并對建設(shè)單位負責。

PPP項目是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，政府與社會資本方簽訂長期合作協(xié)議，由公私部門合作承擔責任和融資風(fēng)險的伙伴式合作模式。PPP模式作為一種新型融資模式，在我國發(fā)展時間較短，不成熟，對于這種模式下監(jiān)理單位的選定主體有不同的觀點，有人認為項目公司是建設(shè)單位，理應(yīng)由項目公司選擇監(jiān)理單位，還有人認為PPP項目前期項目公司未成立時，監(jiān)理單位應(yīng)由政府選定。PPP模式下誰有權(quán)選定監(jiān)理單位，是本文的分析重點。

一、PPP項目中項目公司有權(quán)選擇監(jiān)理單位

在PPP項目實踐中，社會資本通常不會直接作為PPP項目的實施主體，而會專門針對該項目成立項目公司，項目公司是依法設(shè)立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經(jīng)營實體，作為PPP項目合同及項目其他相關(guān)合同的簽約主體，負責項目具體實施。項目公司可以由社會資本出資設(shè)立，也可以由政府和社會資本共同出資設(shè)立。但政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當?shù)陀?0%、且不具有實際控制力及管理權(quán)。項目公司負責具體項目的建設(shè)與運營管理，包括籌資、建設(shè)及運營。項目公司是PPP工程管理主體又是風(fēng)險承擔主體，是PPP項目的業(yè)主，有權(quán)委托監(jiān)理單位執(zhí)行監(jiān)理任務(wù)。

二、PPP項目中政府有權(quán)選擇監(jiān)理單位

PPP項目一般是由項目公司負責工程建設(shè)、運營維護和移交工作，是PPP項目的業(yè)主，有權(quán)選擇工程監(jiān)理單位。PPP項目是政府和社會資本合作，雙方是平等主體，以市場機制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)。PPP項目中，政府具有兩種角色身份，一種是作為公共產(chǎn)品或服務(wù)的購買者，政府基于PPP項目合同形成與項目公司之間的平等民事主體關(guān)系，按照PPP項目合同的約定行使權(quán)利、履行義務(wù)，另一種是政府作為公共事務(wù)的管理者，負有向公眾提供優(yōu)質(zhì)且價格合理的公共產(chǎn)品和服務(wù)的義務(wù)，承擔PPP項目的規(guī)劃、采購、管理、監(jiān)督等行政管理職能，并在行使上述行政管理職能時形成與項目公司之間的行政法律關(guān)系。因此，為了更好了解PPP項目進展、確保項目能夠按照合同約定履行，政府方可以對PPP項目實施進行規(guī)劃、管理，在PPP合同中約定由政府方依法選定監(jiān)理單位。且在項目公司未成立前，PPP項目業(yè)主為政府，政府作為PPP項目實施主體，有權(quán)選定監(jiān)理單位。

工程監(jiān)理單位的監(jiān)理對象是承包單位，監(jiān)理單位依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標準、設(shè)計文件和建筑工程承包合同，對承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實施監(jiān)督。有些PPP工程，社會資本方不僅是項目投資主體同時也是該PPP工程的施工承包單位，為了監(jiān)理單位能夠公平、公正執(zhí)行監(jiān)理任務(wù)，可以在PPP合同中約定由享有行政監(jiān)督權(quán)的政府選擇工程監(jiān)理單位。

三、實踐中常見的PPP項目選擇監(jiān)理的做法

在實踐中，政府方認為，PPP項目（特別是涉及移交的PPP項目）的項目公司只是項目的階段性業(yè)主，在項目移交后政府方成為項目的“最終業(yè)主”，應(yīng)該有權(quán)選擇項目的監(jiān)理機構(gòu)。特別是在某些PPP項目實行“兩招并一招”的情況下，項目業(yè)主和施工單位存在極大的利益關(guān)聯(lián)，政府通常都會擔心由項目公司單方面選擇的監(jiān)理單位“一家人不說兩家話”，無法秉承誠信、公正的原則開展監(jiān)理工作，不能有效行使監(jiān)理的職責。

針對這個問題，實踐中常見的做法有，（一）政府方先選定監(jiān)理單位，項目公司與其簽訂合同，監(jiān)理費用由項目公司支付，計入項目總投資；（二）或者政府方參與項目公司選擇監(jiān)理單位的程序（比如，項目公司選定的監(jiān)理單位最終要經(jīng)過政府同意和確認、擬定監(jiān)理單位的短名單等等），監(jiān)理費用由項目公司支付，監(jiān)理工作成果對政府方和項目公司負責；（三）項目公司自行選定監(jiān)理單位，費用由項目公司支付。

綜上，PPP模式下的監(jiān)理單位政府方與項目公司雙方均有權(quán)選定，在實踐中一般是由政府牽頭選定或者政府參與項目公司的選定過程，但也存在項目公司自行選定的模式。